A sensatez do art. 27 da Lei Complementar 141/12

junho 24, 2012 em BLOG, Gilson Carvalho por Equipe do Blog

Gilson Carvalho, na domingueira dessa semana, comenta sobre os mecanismos de controle do gasto de recursos públicos na saúde incluídos na Lei Complementar 141/12.

Por Gilson Carvalho.

BOM DIA.

ABRASUS DOMINICAIS.

1.  PRIMEIRA PÁGINA – TEXTOS DE GILSON CARVALHO

A SENSATEZ DO ART.27 DA LC 141

O texto na íntegra do Art.27 da LC 141 que regulamenta a EC-29, é o abaixo:

“LC 141 – Art. 27. Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3º desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:

I – à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse;

II – à responsabilização nas esferas competentes. “

ENTENDIMENTO DO TEXTO:

Quando controle interno ou externo detectar uso do dinheiro em ação diversa da pactuada deverá ser informado o TC e MP.

Vamos por partes:

1) Quem pode detectar irregularidades-impropriedades no uso do Recurso em ação diferente da pactuada?

Os órgãos de controle interno:

u do ente beneficiário (o que recebeu recursos);

u do ente transferidor (outro que não o Ministério da Saúde);

u do Ministério da Saúde;

2)  A quais recursos é aplicável ?

Aos recursos previstos no inciso II do § 3º do 198 da CF. “CF 198 § 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: os percentuais de que trata o § 2º; II – os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; “ O que corresponde hoje, após a LC 141 Art. 7,8,9  e 17,18.

3)  Quais seriam as improbidades-impropriedades?

Recursos utilizados

u em ações e serviços diversos dos previstos na LC 141 no art. 3º.

u em objeto de saúde diverso do pactuado (emendas, convênios,)

4)  Quais providências deverão ser tomadas ao se identificar os fatos?

Dar ciência ao Tribunal de Contas (TCU/TCE) ao MP da esfera que transferiu recursos.

5)  Quais as medidas a serem tomadas pelo TC-MP?

u medidas para que o ENTE DA FEDERAÇÃO BENEFICIÁRIO devolva os recursos ao próprio fundo do beneficiário atualizados pelo transferidor para cumprir objetivo do repasse;

u à responsabilização nas esferas competentes.

COMENTÁRIOS:

A partir da LC 141, o MP e TC tomarão medidas legais para devolução imediata de recursos, atualizados monetariamente. Anteriormente estes recursos eram devolvidos ao Ministério da Saúde, Fundo Nacional de Saúde, quando dele originários A grande conquista, uma inovação de maneira definitiva: os recursos, após a LC 141, devem ser devolvidos ao Fundo de Saúde do ente beneficiário, para que não se prejudique a população beneficiária do objetivo da transferência financeira.

Nos últimos 30 anos foi realizada uma prática administrativa eminentemente deletéria, principalmente aos municípios e relativamente menos aos Estados. Se um deles usasse os recursos pactuados para atenção básica na atenção de média complexidade não podia devolver o dinheiro para a finalidade pactuada. Tinha – inexoravelmente – de devolvê-lo ao Ministério da Saúde.

Este procedimento levou, em primeiro lugar, a que a população se privasse de ações e serviços imprescindíveis, ficando sem os recursos originais acrescidos de uma correção extorsiva pela taxa Selic. Muitas impropriedades foram cometidas sem dolo. Mecanismos complicados de uso de recursos de transferências federais, oriundos de portarias (muitas delas ilegais) eram indutores de erros.  Existem até hoje portarias ilegais de difícil compreensão e de complexa prestação de contas que transferem recursos através de caixinhas escondidas dentro dos blocos.

O desconhecimento ou incompreensão de portarias levou a que determinado recurso transferido não fosse usado na finalidade pactuada.  Como exemplo, se uma Emenda Parlamentar fosse destinada à compra de uma TV convencional e o gestor, beneficiário da emenda, comprasse uma TV digital, completando o valor com recursos próprios, automaticamente era glosado e dele se exigia a devolução ao governo federal do total dos recursos da emenda, corrigidos pela selic!!! O absurdo levado à enésima potência!!!

De outro lado, se os recursos fossem transferidos para a construção de uma unidade de saúde e fossem insuficientes, como sempre, o município podia completar com recursos próprios!!!

Antes da LC 141, se detectadas estas impropriedades pelo próprio município ou pelos sistemas de controle, nada se podia fazer a não ser devolver o dinheiro ao Ministério. Na minha avaliação um alto negócio que favorecia o MS pois recebia de volta recursos corrigidos pela SELIC, de livre uso e sem ter que repô-lo no montante do percentual do PIB em que fora contabilizado.

Tenho absoluta convicção e certeza de que isto esteja aqui resolvido, de uma vez por todas, com ganhos do cidadão e dos gestores. Entretanto tem gente que, sobre os pretextos controlistas de sempre, pontificam que não se possa entender assim a LC 141. Argumentam:

1)    “Os municípios não podem fazer isto diretamente, mas esperar pelo resultado da auditoria externa da esfera transferidora ou do parecer do TC ou do MP”.

Como assim se seus órgãos de controle interno, do ente beneficiário, também podem evidenciar a impropriedade? Evidenciam e não podem seguir a lei já tomando as providências indicadas por ela?

2)   “Municípios e Estados só podem devolver os recursos ao seu fundo depois do cálculo da correção pelo órgão transferidor”.

Os índices de correção de cada esfera de governo são públicos e auto-aplicáreis e poderão ser utilizados. Mais tarde havendo divergência os valores poderão ser corrigidos.

3)   “Os municípios têm que se submeter primeiro ao ritual do TAS (Termo de Ajuste Sanitário) para poder fazer esta compensação.”

É incontestável que o TAS tenha revogação tácita como centenas de outras portarias que hoje contrariam a LC 141.  O TAS jaz morto. Pela lei a medida é aplicável a todo e qualquer recurso de transferência não cabendo avaliações, julgamentos e aprovações do MS.

4)   “Esta regra não se aplica às emendas parlamentares que são consideradas transferências conveniais!”

Como não se aplicam a emendas parlamentares se elas fazem parte dos mínimos definidos em lei para cada esfera de governo? A todos os recursos, que fazem parte dos mínimos constitucionais de cada esfera de governo, aplicam-se os ditames da LC 141.

Estas questões, no meu entender, são de auto-aplicação como determina a LC 141. Espera-se que órgãos controladores internos e externos não adotem medidas restritivas ao prescrito na lei, já que é princípio jurídico consagrado que não se pode restringir aquilo que o legislador não reduziu. Quem interpreta a lei não pode fazer restrições interpretativas a ela, se nem o legislador fez distinções.

2.  SEGUNDA PÁGINA – TEXTOS DE OPINIÃO DE TERCEIROS

REGIONALIZANDO A DESCENTRALIZAÇÃO: REGIÃO DE SAÚDE COMO IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL OU COMO ATO DE VONTADE DOS ENTES FEDERATIVOS?

Lenir Santos[2]

Um sistema organizado de forma regionalizada em um Estado Federal, composto por estados-membros e municípios, que têm competências comuns e interdependentes na saúde, leva a conclusão de que a regionalização, que diz respeito à divisão do território estadual, com aglutinação de municípios em região de saúde (microrregiões no sentido constitucional), se insere na competência do estado, nos termos do art. 25 da Constituição Federal.

Sendo os municípios unidades federativas assimétricas quanto ao seu desenvolvimento, a organização do SUS fica dotada de grave complexidade no tocante à distribuição de competências entre os entes federativos na saúde. As competências, ainda que comuns, não podem ser tidas como iguais, simétricas em relação aos entes federativos, com a mesma abrangência no tocante à garantia da efetividade do direito à saúde. Elas devem guardar proporção ao porte demográfico, social, cultural e econômico do ente da Federação. As responsabilidades individuais na rede devem ser assimétricas para garantir uma rede simétrica e equânime.

Por esse motivo, a rede de saúde deve estar em regiões de saúde constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes para integrar a organização, o planejamento e a execução da função pública da saúde que deve ser compartilhada. Se todos tivessem que garantir na integralidade o direito à saúde, per se, não haveria necessidade de se criar um sistema integrado, nem mesmo de se ter rede, tampouco região de saúde. Cada ente garantiria individualmente a seu munícipe o direito à saúde em seus amplos termos.

No tocante à necessidade de se instituir região de saúde, demarcando um território que conterá um conjunto articulado e contínuo de ações e serviços de saúde, trata-se de um fato incontroverso do ponto de vista jurídico, uma vez imposto pela Constituição, devendo ser dotado de inteligência sanitário-organizativa para integrar serviços, ganhar escala, ampliar a cobertura e permitir a continuidade do cuidado em toda a sua dimensão sanitária.

Venho defendendo que a instituição de regiões de saúde como espaço territorial, que tem a finalidade de garantir um amplo rol de ações e serviços, nos termos do art. 198 c/c com o art. 7º, II, da lei 8.080, de 1990, é ato administrativo essencial, sob coordenação estadual.

A região de saúde é necessária para a efetividade do direito à saúde por permitir juntar o que o princípio da descentralização separou e que, por força sistêmica, deve se unir novamente em torno de uma região, dando à luz uma gestão que ao mesmo tempo em que é individual (de cada ente federativo, direção única) também é solidária ante a interdependência sistêmica.

As regiões de saúde devem ter a função de aglutinar serviços de saúde que poderiam fracionar a garantia do direito à saúde que deve ser satisfeita de maneira integral. A região de saúde deve conter determinados atributos, como população e território definidos; extensa rede de estabelecimentos de saúde; diversos níveis de atenção, porta de entrada do sistema que integra e coordena a atenção e sistema de governança único para toda a rede[3].

A região de saúde confere uma externalidade ao SUS por definir, para uma determinada população, o lócus de sua efetivação, contudo, a região não pode ser confundida com a divisão administrativa do estado-membro, pois são temas diversos. Uma diz respeito aos espaços onde se localizam os serviços de saúde; a outra é mera divisão administrativa da secretaria da saúde, que se desconcentra para melhor atender à sua burocracia orgânica. A primeira implica a união de unidades federativas, ao passo que a segunda é uma mera divisão administrativa de um único ente federativo.

Unidos os municípios, eles passam a constituir uma região de saúde para organizar, planejar e executar de maneira compartilhada os serviços de saúde. Nesse passo, saiu-se da individualidade federativa, do interesse local, para a solidariedade interfederativa e o interesse regional, fazendo saltar deveres constitucionais de financiamento interfederativo da saúde.

[1] Coordenadora do Instituto de Direito Sanitário Aplicado – IDISA; Coordenadora do Curso de Especialização em Direito Sanitário da UNICAMP-IDISA; ex-procuradora da UNICAMP.   Lenir Santos é a responsável pela concepção e elaboração da minuta do  projeto do decreto 7508 para o Ministério da Saúde.

2 Kuschnir R e Chorny AH, 2010, p. 2307

3.  TERCEIRA PÁGINA – NOTÍCIAS 

3.1 INVERSÃO DE PAPÉIS NOS PLANOS DE SAÚDE     – Globo  17/6/2012

O Brasil tinha até o ano passado 64,4 milhões de beneficiários de planos de saúde. Isso representa, em relação a 2006, um salto de 45,5% entre aqueles pacientes que, para fugir do deficiente e tradicionalmente caótico sistema público, correm para a rede privada, pagando mensalidades em troca de rapidez, eficiência e comodidade. Os dados são da Federação Nacional de Saúde Suplementar.
A curva de crescimento do número de clientes da rede conveniada de prestadoras particulares é impulsionada por dois fatores. Primeiro, a persistência de crônicas demandas de atendimento, vagas em hospitais e pessoal na rede pública, ainda que algumas dessas mazelas venham sendo enfrentadas pelo Sistema Único de Saúde(mas não no ritmo e no alcance suficientes para dar conta dos contenciosos). Segundo, a ascensão de famílias para níveis de renda que lhes permitem optar pelo conforto dos planos de saúde.

Ocorre que, pela junção dessas duas variáveis, criou-se um problema de complicada solução: elaborados como instrumentos suplementares – ou seja, voltados para uma clientela que, para não ficar dependente dos serviços públicos, paga com suas mensalidades o preço da comodidade -, os planos, mesmo caros, acabam cumprindo o papel de principal provedor de serviços de saúde de qualidade, que deveria ser desempenhado pelo SUS em todo o país. Quem tem um pouco mais de recursos certamente prefere sacrificar uma parte do orçamento doméstico a correr o risco de, numa emergência, penar nas filas de atendimento dos hospitais.

Isso ajuda a explicar situações como as que, flagradas recentemente pelo GLOBO, montam um quadro de crise no atendimento dos planos de saúde no Rio de Janeiro. Assim como no resto do país, o estado acompanha a curva ascendente de beneficiários da rede particular. Em 2007, de acordo com a Agência Nacional de SaúdeComplementar (ANS), chegava a pouco mais de 4,5 milhões o total de contratadores de planos privados. Em dezembro de 2011, o número ultrapassava os 6 milhões. Da diferença entre a manutenção do quadro de clínicas e médicos conveniados e o inchaço da carteira das empresas de saúde privada, resultam episódios como os descritos na reportagem, como o aumento considerável do tempo de espera para consultas – que, em alguns casos, pode chegar a seis meses. Os planos de saúde não podem substituir a rede pública de atendimento à população. Preocupa que, por deficiências crônicas doSUS, esta acabe sendo a realidade em parte do sistema de saúde brasileiro.

Por definição, eles são um serviço suplementar. Compete ao poder público implantar uma política estratégica que, de fato, permita oferecer à população atendimento universal e de qualidade.

Aos planos, fica o papel de opção para quem prefere pagar, preservando-se, desta maneira, a qualidade que se espera de um serviço privado. Um SUS eficiente reduzirá a pressão sobre a medicina privada. 

3.2 PERSONAGEM DA SEMANA   - Revista Época – 17-6-2012

Pesquisa para quem precisa
A cientista brasileira criou uma vacina contra a esquistossomose, doença que ainda atinge os mais pobres
A médica infectologista Miriam Tendler sempre viu o desafio de vencer a esquistossomose, doença que atinge 200 milhões de pessoas no mundo, como uma missão. “Estava convencida de que, se a gente não fizesse essa vacina, dificilmente o mundo desenvolvido faria”, afirma. Na semana passada, a eficácia de sua vacina em seres humanos foi comprovada. A missão estava cumprida.
O sucesso da vacina, a primeira desenvolvida para erradicar uma doença parasitária, abre as portas para sua fabricação. Ela não apenas funciona, mas o faz com segurança, anunciaram os pesquisadores do Instituto Oswaldo Cruz, da Fiocruz. Também servirá de base para a criação de vacinas contra outras doenças provocadas por vermes (helmintos). Estima-se que sua produção em escala industrial comece em quatro anos. “O descaso com a doença foi o que me prendeu ao assunto”, diz Miriam. Ela dedicou 30 anos à coordenação da pesquisa, que já entrou para a história científica mundial. A esquistossomose é uma doença crônica, típica de áreas sem saneamento básico. Comum em regiões pobres, com infraestrutura precária, ela ainda preocupa no Brasil, onde 55% dos municípios não têm rede coletora de esgoto. O contágio acontece pelas fezes do caramujo hospedeiro, encontrado em lagos, represas e cursos d’água de correnteza fraca. As larvas liberadas pelo animal penetram através da pele humana sem a necessidade de cortes. As fezes de um doente saem com ovos das larvas, que voltam a contaminar o ambiente sem saneamento, num ciclo permanente. O resultado da doença é visível: a imagem de crianças com barrigas extremamente dilatadas é seu sinal mais repugnante, típico da fase crônica e mais grave. No início, a esquistossomose pode não revelar sintomas. No quadro agudo, mais comum, a vítima tem coceiras, febre, diarréia, náuseas e dores de cabeça. E uma doença que raramente mata, mas devasta. Do ponto de vista social, a esquistossomose só não causa mais estrago que a malária, outro mal transmitido por parasitas.
Miriam tem uma família criativa. Mãe do roteirista Daniel Tendler e cunhada do cineasta Sílvio Tendler, ela tratou sua pesquisa como uma obra de arte. Ela também sabe que a saga em busca de uma vacina no Brasil tem ingredientes de um roteiro cinematográfico, com uma heroína e vários vilões. Entre eles, cientistas estrangeiros céticos quanto à capacidade brasileira de desenvolver uma vacina de ponta e o desinteresse da indústria por um produto voltado para pobres. No meio da história, os desafios da heroína incluem a falta de peças de reposição de equipamentos importados, que chegou a atrasar parte dos trabalhos de Miriam. Os estudos da equipe do Instituto Oswaldo Cruz abrem portas para outros avanços científicos, que não se limitam a dar esperança a vítimas da esquistossomose nas comunidades mais carentes. A vacina contra a doença provou ser também eficaz no combate à fasciolose, a principal verminose do gado. A possibilidade de usála numa área mais sensível para a economia atraiu o interesse de vários laboratórios particulares, que estabeleceram uma parceria com o Oswaldo Cruz. A abrangência trouxe recursos para a pesquisa, mas o foco de Miriam sempre foi a vacina humana.
“O descaso com a esquistossomose foi o que me prendeu ao assunto”

Enquanto a vacina não é produzida em larga escala, aos 62 anos Miriam nem pensa em se aposentar. Ela seguirá dividindo seu tempo entre o trabalho e suas outras paixões: nadar diariamente e conviver com os netos, Olívia, de 2 anos, e Caetano, de 6. Sobre ter recebido destaque por ser uma mulher no mundo científico, tradicionalmente masculino, ela hoje admite seu papel de pioneira. “Antes me incomodava, mas agora vejo que foi importante. A mulher luta para ser aceita, e o interesse por mim ajudou a dar destaque à pesquisa.”

3.3 RELATOR COBRA TRANSPARÊNCIA NA APLICAÇÃO MÍNIMA DE RECURSOS EM SAÚDE

Paulo Sérgio Vascoassessores

O relator do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2013, senador Antônio Carlos Valadares (PSB-SE), aponta no relatório preliminar da proposta, que se encontra na pauta da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), a necessidade de se normatizar aspectos relacionados à aplicação mínima de recursos em saúde, de forma a conferir transparência ao cumprimento da legislação em vigor.

Com a edição da Lei Complementar (LC) 141/12, que regulamenta a Emenda Constitucional (EC) 29/2000, extingue-se a necessidade de se inserir na LDO a definição de ações e serviços públicos de saúde, para fins de cumprimento da aplicação mínima exigida. Em função disso, Valadares explica que o PLDO 2013 deixou de abordar esse aspecto. Mas ele observa que a proposta orçamentária precisa normatizar os aspectos relativos à aplicação mínima dos recursos no setor.

Educação

Em relação ao Fundeb, os recursos destinados à complementação da União para 2013 deverão ser equivalentes a no mínimo 10% do total da receita total do fundo da educação, de acordo com disposto no artigo 60 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

Espera-se, segundo o relator, que a proposta orçamentária de 2013 contemple esses recursos em sua integralidade, o que não ocorreu nas propostas de 2010 e 2012. Nessas proposições, o Executivo destinou à complementação 85% do valor devido para o exercício de competência, mais 15% da complementação devida do exercício anterior. O repasse dos 15% restantes pode ocorrer até 31 de janeiro do exercício subseqüente.

Metas Fiscais

As projeções relativas à receita primária, à despesa primária e ao resultado primário para 2013 são mantidas, em percentual do PIB, para 2014 e 2015. Quanto ao resultado nominal, espera-se que o déficit de 0,63% do PIB previsto para 2013 caia para 0,27% em 2014. Em 2015, já haveria superávit nominal de 0,03% do PIB, explica o relator.

Estima-se que a manutenção do superávit primário, combinado com o crescimento econômico e redução da taxa de juros, permita que a dívida líquida da União chegue, ao final de 2013, a 22,10% do PIB, passando a 20,4%, em 2014, e a 18,7%, em 2015.

O superávit primário que a União pretende fazer de R$ 108,1 bilhões não é suficiente para suportar os encargos da dívida, de modo que se projeta um déficit nominal de R$ 31,4 bilhões para 2013, diz o relator. Isso significa, segundo ele, que a União opera com déficit fiscal e não pôde ainda alcançar o equilíbrio das contas públicas.

Setor Público

A meta de resultado primário para o setor público consolidado, estabelecida para 2013 em 3,1% do PIB, é mantida para 2014 e 2015. Quanto à dívida líquida, prevê-se que passará de 32,5% do PIB, em 2013, para 30%, em 2014, e 27,5%, em 2015. O déficit nominal, estimado em 0,78% do PIB para 2013, passaria a 0,41%, em 2014, e 0,10%, em 2015.

O Anexo de Metas Fiscais informa que, caso a estimativa de superávit primário de R$ 47,8 bilhões prevista para estados e municípios não se verifique, a União deverá gerar resultado primário maior, de forma que a meta de R$ 155,9 bilhões estabelecida para o setor público seja cumprida.

Essa compensação na está prevista no artigo 2º do PLDO 2013, observa Valadares. Porém, segundo ele, a menção desse procedimento no anexo significa que, a depender do desempenho dos demais entes da Federação, a União poderá empreender maior esforço fiscal, por meio do aumento da arrecadação ou do contingenciamento de despesas.

Resultado Primário

A meta de resultado primário (economia de recursos para o pagamento da dívida pública) pode ser reduzida até o montante de R$ 45,2 bilhões relativos ao PAC. No entanto, como esse programa faz parte das prioridades da administração pública, considera-se que o valor já está computado no total da despesa primária que conta do Anexo de Metas Anuais 2013 a 2015, que para 2013 apresenta o valor de R$ 1,118 trilhões.

Durante a elaboração do projeto de lei orçamentária, o redutor da meta (por reduzir a economia de recursos) permite aumentar o total programado da despesa nos orçamentos fiscal e da seguridade social.

Assim, explica Valadares, não fica comprometido o equilíbrio entre receita primária, despesa primária e superávit primário. Com o redutor, o superávit programado nos orçamentos fiscal e da seguridade social, em vez de R$ 108,1 bilhões, poderá ser de apenas R$ 62,9 bilhões (ao se subtrair R$ 45,2 bilhões da meta). Sendo que a margem fiscal de até R$ 45,2 bilhões, criada a partir da redução da meta, deve ser empregada na programação da despesa.

Agência Senado

BOA SEMANA

Gilson Carvalho – Médico Pediatra e de Saúde Pública - carvalhogilson@uol.com.br

O autor adota a política do copyleft em seus textos disponíveis no site:  www.idisa.org.br